台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後

2017.12.13 06:47PM
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本文作者為立法委員 余宛如 ,發表於專頁 ,INSIDE 獲授權轉載。

今年十月底,國會三讀通過外國專業人才延攬及僱用法,將戒嚴時期「防外如防賊」的簽證、居留規範,重新盤點放寬。回想起去年三月,初辦公聽會以來的紛紛擾擾,竟然有點美夢成真、恍若隔世的感覺。

但現實是很殘酷的,世界各國都在加速快跑,我們也不能停下腳步。畢竟簽證、居留的正常化(對不起,我實在不好意思說是優惠),甚至租稅的誘因,不能解決所有問題。我們還是得問自己:「外籍人才專法通過了,然後呢?」

正好上個月 20 號,洛桑學院發布了 2017IMD 世界人才報告 。我們雖然不用迷信國際評比,盲目隨之起舞,但能透過別人的眼睛來看看自己的長短,不失為一個切入點。

拆解 IMD 世界人才報告

是台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後的第3張圖

也別總是報憂不報喜,好像我很愛唱衰台灣似的。報告當中,台灣在 63 個受評比國家裡,名列 23,也算是中段偏前。在亞洲國家當中,更是僅次於香港 (12)、新加坡 (13),排名第三。反超崛起中的馬來西亞 (28),持續領先日 (31)、韓 (39)(展元兄請高興一分鐘),甚至是被捧上天的中國 (40)。我們不必過度悲觀,但還是要不斷精進。

好話說完了,接下來看看評比的細節。

是台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後的第4張圖

馬上映入眼簾的弱項,是教育預算對 GDP 的佔比,僅佔 3.8%,排行 46。緊接著是中等教育的師生比,一位教師對 14.6 位學生,排行 45。看到這樣的數字,我們很容易得到一個衝動的結論:「應該要擴大教育的公共投資」。可惜,事情或許沒有這麼簡單。

首先是財源問題。政府要擴大教育預算,回頭還是得找納稅人要錢。而一旦找納稅人加稅,馬上就會又會增加有效個人所得稅率,而這恰好是台灣在人才報告中的優勢項目。畢竟人才、資金的跨國流動是很現實的,收入、稅金、前景、環境的算盤打一打,一個地方不划算,往另一個地方跑就是了。我們財委會談起稅改這麼小心翼翼,就是知道貿然加稅,不只會造成輿論反彈,還會激發人們用腳投票。

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那先不談加稅,能不能從資源分配來下手呢?我會說,空間真的很有限。社會各界對政府有各種期待,少子化了說要擴大公托、高齡化了說要擴大長照、城鄉差距大了要加強基礎建設。我不是說這些事情不該做、不要做,但資源畢竟有限,不可能各種需求都照單全收。

也許有人會說,即使資源有限,教育畢竟是百年大計。教育很重要,我知道,你知道,獨眼龍也知道。但到底有多重要,現實中還是得定個數。現行法規中,教育預算佔比是有法定下限的,前年才從 22.5% 調升到 23%,家長老師馬上又說應該調到 23.5%。夠不夠高,也許還是見仁見智,但是一路狂加,也會引發問題。

比方說,前瞻基礎建設為什麼要編列特別預算?其中一個理由,就是預算調配的空間,受到這條法定下限的牽制。要在基礎建設編列更多預算,教育預算也得跟著提高,整體預算才能合法編製。法條的初衷當然很好,是想要「確保教育得到足夠的重視」。但標準拉高也會壓縮施政的彈性,導致編列作業上的扭曲,終究是過猶不及的事情。

政府投資不是萬靈丹

是台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後的第6張圖

另一方面,我們也要看看,我們教育預算對 GDP 的佔比雖然偏低,但是教育的成果如何呢?是不是公共投資不夠,成果就一蹋糊塗?教育的成果,主要反映在「人才準備度」(Readiness) 這個指標。從人才準備度的各個細項表現來看,我國五個優勢項目有三項就在其中:對科學的重視、對外國學生的吸引力、PISA 的測驗結果,表現都很好。連常常為人詬病的學用落差,看看「教育系統」(21)、「大學教育」(31)、「管理教育」(29) 這幾個細項,表現雖不是優勢項目,但 2、30 上下的排名,也不至於是扯後腿的罪魁禍首。

這就帶出一個有趣的問題,難道教育這回事,不是這麼簡單的種瓜得瓜,政府投資越多、越重視,成果就會越好?如果我們把教育預算佔比的排名作為橫軸,把人才準備度的排名作為縱軸,把所有接受評比的國家整片撒開。根據投資越多、成果越好的預期,我們應該會得到一張正相關的散佈圖。但實際的圖卻是長這樣:

是台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後的第7張圖

這張圖顯然跟我們預期的結果,有相當大的落差:政府的投資和重視,不足以保證教育的成果。這再次挫折了「擴大教育的公共投資」這個看似符合直覺的解決方案,我們在人才準備度各細項的評比表現,顯然還有許多其他的因素在支撐,不盡然受制於教育預算的短少。是不是一定要不計代價,擴大教育的公共投資來追逐評比數字,我想是可以斟酌的。

是台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後的第8張圖

是台灣人才沒有特別糟,但還得不斷精進:寫在外籍人才法三讀後的第9張圖

給數據分析狂的你:在教育投資與人才準備度的關聯性方面,在 95% 的信賴區間下,兩者的 pearson 相關係數為 0.146(p=0.128),未達顯著相關。而線性迴歸分析的結果,同樣顯示各國的教育投資對於提升人才準備度的影響效果未達顯著 (p=0.257)。

但是招攬及留住人才 (Appeal) 的細項當中,「人才外流」(Brain Drain) 和「對外籍高階人才的吸引力」這兩個弱項,還是很刺眼地晾在那裏。對比之下,物超所值的教育成果,反而成了個莫大的諷刺:昭示著我們很會培養人才,但既留不住人才、也挖不到人才。怎麼辦?

屋子裡的大象?

大家可能覺得,我好像一直擺著屋子裡的大象不提:「就台灣都慣老闆呀!」、「低薪高工時的鬼島,誰要來!」評比中排序偏低的「企業重視留才程度」(38),似乎也在呼應這頭大象。但是做為政治人物,我得認清自己的侷限、盡好自己的本分,不能就這樣把責任都推給企業家。

認清自己的侷限,是知道工資和勞動條件,終究是社會上複雜多樣經濟活動的結果。光靠著法規禁令,來禁絕種種我們不樂見的現象,不但沒辦法真正「保障」那些最邊緣、最脆弱的勞工,反而會適得其反。

這陣子賴院長冒著政治自殺的風險,也要鬆綁去年一例一休修法後窒礙難行的規範。正是因為我們身為政治工作者,必須認清政治力的侷限,去尊重、理解那些不足與外人道的彈性背後,是太多的不得已。不能妄自尊大地以為台灣是我們的棋盤、人民是我們的棋子,只要一聲令下就能令行禁止,把世界變成我們想要的樣子。

盡好自己的本分,是面對既有法規對人才的重重束縛。我長期關注數位經濟、國際化和地方創生議題,因為善用人機協作來提高生產效率、對接國際市場促進貿易、推動在地服務業的多樣創新和體驗升級,才是一方面能改善勞動條件,同時又發展細緻分工、創造更多就業機會的方向。

但是在台灣,人才想要創新卻沒有這麼容易。既有的規範和業者利益、主管機關怕事的官僚習氣、民間對政府求全責備的文化,在在讓人才無法揮灑。有點想法的創業家,總擔心自己會不會違法;滿懷熱情想要回鄉打造優質旅遊體驗的年輕人,一個接一個被罰倒。讓這種情況發生,是我身為政治人物的失職,是政府該深刻反省的痛腳。

政府的責任,是讓人才得以施展

正因為不想要這種情況一再重演,所以我持續關注法規調適的問題。包括推動金融創新實驗條例,把金融服務從銀行的禁臠中解放出來;推動外籍人才專法,讓外國朋友來台更便利;推動發展觀光條例的修正,讓觀光業的規範更務實可行。都是希望讓人才來到台灣,有空間施展所長,展現出真正的價值。如果經營得綁手綁腳,天下之大,人才又何必將就呢?

而接下來最關鍵的法案,莫過於 中小企業發展條例的修正 。正在研擬的大幅修正案當中,將要正式開拓出非金融創新實驗的法律空間。既有的法規調適機制,不論是國發會的 數位經濟法規調適 ,或者中企處的 創新法規沙盒 ,都還只是諮詢、討論性質,最多蒐集了意見回頭研擬調整。沒調整以前,既有規範該怎麼辦就怎麼辦。

中小及新創企業發展條例中的創新法規沙盒,則是參考日本的法例,讓企業能在限制的規模、方式和空間範圍內,先做起來再說。讓馬兒先跑跑看,法令規範再跟上。我們想要讓人才願意來到台灣,就必須為他們準備好揮灑的舞台。這是我身為政治人物的本分,也是政府應盡的責任。

也許有的人會說,台灣創新能量不夠、企業文化落伍、老闆心態傲慢、消費者愛貪便宜,法規就算有空間,人才也施展不開來。我也同意,這的確是部分的事實。但我做為政治人物,我會做好我的本分;其他的拼圖,需要大家在自己的崗位上,各自努力。只有公私部門同心協力,才可能成就一個更好的台灣。

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專家觀點
萬聖節冷知識之連瓜都要戰南北
Knowing
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